隨著金融創新不斷深化，金融機構的產品和服務范圍界限被逐漸淡化，如果仍按照機構監管模式監管綜合金融業務可能會面臨多重監管和監管真空并存的窘境。雖然銀監會和保監會在2018年進行了整合，但并未完全消除機構監管和分業監管的通病，進一步調整金融監管模式及其框架成為必然。 首先，金融混業經營趨勢極易滋生監管空白地帶。現代金融體系創新發展最明顯的特點就是混業經營，銀行、證券和保險等機構的業務越來越趨同，同一金融產品或服務有多種類型機構的參與，而金融控股公司及金融集團的形成將金融混業經營推向高潮。金融混業經營可以發揮協同效應，實現規模經濟，但對分業監管模式帶來了嚴峻的挑戰，容易產生監管空白問題。在混業經營模式下，銀行、保險以及信托等機構都有相似產品，但卻分屬不同的監管部門具有不一致的監管標準，為監管套利帶來可能。例如，近年來快速發展的影子銀行業務和資管產品，其中一些通道業務就是為了規避監管。 其次，機構監管和分業監管體制容易降低監管效率。在機構監管和分業監管體制下，行業主管部門出于部門利益，容易出現“鐵路警察，各管一段”的現象，既不愿意其他監管部門涉足自己管轄的領域，也不愿增加監管成本去監管新機構。這種對金融市場的人為分割，不僅會導致監管空白，也會導致監管重疊，最終降低監管效率。例如，證券監督部門、銀行管理部門等單位均有對債券業務的審批權力，但由于不同部門存在顯著差異，對債券市場的監管會出現監管標準不統一的現象。在此背景下，部分債券發行主體有可能受到多個部門監管而出現監管重疊，而原本相同類型的債券可能由于監管標準不一致形成監管套利，這最終將導致監管資源的浪費。 再次，對金融模式創新和產品創新缺乏有效監管。金融創新與金融監管并不是對立面，兩者應該在合理的監管框架下實現平衡和協調，在有效防范金融風險的同時，給予金融創新一定的成長空間。而在目前的機構監管框架下，對新出現的行業、機構或領域可能缺乏有效的監管。例如，2013年左右，我國掀起了一場互聯網金融創新熱潮，P2P網絡借貸、互聯網眾籌及互聯網理財等公司大量出現，由于這些網貸平臺并未通過監管部門發牌設立，因此沒有明確的監管主體和制度體系，處于監管視野之外的“無法之地”，導致一些風險的出現。 最后，中央與地方在金融監管協調方面存在有待完善的地方。從中央與地方的金融事權來看，中央的垂直監管模式與地方的屬地監管模式之間一定程度上存在沖突，同時中央的金融監管與地方的金融發展之間也存在某些矛盾。以互聯網金融為例，自2015年中國人民銀行等十部委聯合發布《關于促進互聯網金融健康發展的指導意見》以來，針對網貸行業的監管框架逐步被確立，銀保監會及其派出機構負責制定政策措施和監管制度，而地方金融監管部門負責網貸平臺的備案管理、日常監管和風險處置等。監管部門派出機構與各地金融辦同時負責轄區內網貸監管工作，但由于分屬不同上級直屬部門，容易產生監管空白和模糊地帶，也很難分清問責主體。從監管目標看，中央側重強調金融風險的防范，而地方則更加重視地方經濟的發展。為獲得機構的資金支持或更多的信貸投入，地方金融監管部門常面臨防范風險與鼓勵發展的取舍問題。
文章刊載于《人民論壇》，2023年4月
2023-10-18
尹振濤56